Lois

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Les principes d’unicité et d’indivisibilité de la République forment un socle depuis la Révolution

Simplification des expérimentations : question préalable -

Par / 3 novembre 2020

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l’examen de ce projet de loi organique relatif aux expérimentations nous rappelle le grand rendez-vous manqué du quinquennat du président Macron, à savoir la révision constitutionnelle. Cette dernière n’a pas abouti, balayée puis enterrée ; voilà pourtant un texte qui lui ressemble !

En effet, en son article 15, le projet de loi constitutionnel du 9 mai 2018 prévoyait une différenciation territoriale à double visage : d’une part, les collectivités de même niveau pourraient avoir des compétences différentes ; d’autre part, les collectivités pourraient déroger aux lois et règlements sans passer par la case de l’expérimentation.

Or les dispositions prévues à l’article 6 du texte que nous examinons aujourd’hui auront les mêmes effets, à quelques exceptions près.

Après l’échec des débats sur la révision constitutionnelle, le Gouvernement emprunte la voie organique pour tenter de nous revendre une disposition cruciale du texte constitutionnel abandonné.

Le contenant n’est certainement pas le bon, car nous estimons qu’une révision de la Constitution serait nécessaire pour déjouer le subterfuge. La majorité sénatoriale avait d’ailleurs eu l’honnêteté de nous présenter un texte constitutionnel accompagnant un texte organique, lors de l’examen récent des propositions de loi pour le plein exercice des libertés locales.

Quant au contenu, il n’est pas non plus compatible avec la Constitution dans son état actuel, ce qui justifie d’autant mieux que nous posions le débat sur la différenciation territoriale en des termes différents de ceux qui nous sont présentés aujourd’hui.

En effet, bien que pour tenter de « noyer le poisson » le Gouvernement entoure l’article 6 de dispositions portant sur des sujets très larges, celle qui prévoit d’introduire la généralisation d’une expérimentation sur une seule partie du territoire n’en reste pas moins un bouleversement.

La Constitution consacre plusieurs types d’égalité. Celle qui prévaut entre les citoyens prend son origine dans l’article VI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». L’égalité entre les collectivités, qui y est étroitement liée, a été inscrite en 2003 dans l’article 72-2 de la Constitution : il prévoit explicitement de « favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ».

Ces principes constitutionnels, complétés par ceux d’unicité et d’indivisibilité de la République, forment le socle d’un idéal originel très ambitieux que tous se sont efforcés de défendre, depuis la Révolution jusqu’à aujourd’hui. Où qu’ils se trouvent en France et quel que soit leur sort, les citoyens se retrouvent, sans discrimination, autour d’un « commun », constitué par le tout cohérent que forment ces principes. Telle est la toile de fond sur laquelle vient s’inscrire l’aspiration à une « justice territoriale ».

Ceux que fatiguent comme nous les dérives du mot « territoire » préféreront, cependant, parler de « justice spatiale », car le seul territoire que nous reconnaissons est celui de la République et ses subdivisions en collectivités sont liées par l’ensemble des principes constitutionnels que j’ai mentionnés.

Or la différenciation territoriale vient contrarier cet ensemble. Faut-il en effet rappeler que « différencier » signifie « créer de la différence », action qui ne contribue, par nature, ni au respect des différences ni à la correction des inégalités, notamment celles qui existent entre les territoires et que personne ne cherche à nier dans cette assemblée ?

Une fois de plus, le Gouvernement manipule le sens des mots pour tenter, si j’ose dire, de nous « faire avaler des couleuvres », au nom d’une « différenciation égalitaire », concept oxymorique digne du slogan de George Orwell : « La guerre, c’est la paix. La liberté, c’est l’esclavage. L’ignorance, c’est la force. »

Dans son état actuel, le droit a été conçu pour prendre en compte les différences qui existent entre les personnes et entre les collectivités, et pour tendre vers plus d’égalité.

Par conséquent, la jurisprudence du Conseil constitutionnel admet que des situations puissent être réglées différemment par la loi, dans le respect du principe d’égalité, mais elle s’abstient de définir clairement les conditions d’application d’une telle disposition. Cette dernière se justifie en cas de différence de situations, dès lors qu’elle est motivée par l’intérêt général et qu’elle ne remet pas en cause les conditions essentielles de l’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, comme le prévoit le quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution, consacré à l’expérimentation.

Or la généralisation à seulement une partie du pays de mesures dérogatoires aux normes nationales ne ferait que brouiller encore davantage le périmètre d’application de cette mesure, en créant des situations inédites, quand bien même le Conseil constitutionnel évoluerait vers un renforcement de son contrôle, comme on peut l’espérer.

La jurisprudence que cite le Gouvernement ne suffit donc pas à justifier la constitutionnalité de l’article 6, car elle n’en couvre pas les enjeux : il s’agit, en effet, d’une décision qui date de 1991 et qui porte sur la création d’un fonds de solidarité entre les communes d’Île-de-France.

Dès lors qu’elle permet à l’échelon local de déroger aux lois et aux règlements nationaux, la différenciation signe l’échec de l’ambition d’égalité. Parce qu’elle érode ce principe, elle menace de faire s’écrouler tout l’édifice de la République, dont elle modifie profondément la nature.

Le droit à la différenciation n’a rien de républicain. Au contraire, certains chercheurs vont jusqu’à défendre la thèse selon laquelle il marquerait un retour à la France de l’Ancien régime : son territoire était alors découpé en fonction d’une multiplicité de statuts liés à des revendications locales, et une loi à géométrie variable s’y appliquait.

Comment donc pourrait-on concevoir un changement de cet ampleur sans en mesurer l’impact sur les institutions ?

Ce n’est pas drôle, madame la ministre !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Ce n’est pas triste, non plus !

Mme Éliane Assassi. Parmi les principes qui s’imposent au législateur, l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi ont valeur constitutionnelle.

L’organisation territoriale française a déjà été rendue hautement complexe par les réformes qui ont modifié les niveaux de compétences ou qui ont renforcé les intercommunalités. Ce texte, dans lequel le Gouvernement propose que la loi puisse ne pas s’appliquer partout en France, en fonction des collectivités, ajouterait indéniablement de la complexité à un droit déjà peu lisible. Il créerait, en outre, une insécurité juridique sans commune mesure pour les citoyens et pour les élus locaux.

Une telle complexification irait à rebours de tout apaisement de la crise démocratique qui touche la France. La participation aux élections locales semble, en effet, évoluer en parallèle des mouvements de décentralisation.

Or la différenciation rendrait illisible les enjeux politiques locaux, dans la droite ligne du mécanisme qui a consacré l’échec de la décentralisation, et dont la création de la Collectivité européenne d’Alsace (CEA) constitue l’exemple le plus flagrant : elle a perdu le nom de département, tout en gardant le statut de département, mais en ayant des compétences que n’ont pas les autres départements. Le schéma territorial en ressort émietté et le décideur introuvable. Le Gouvernement a saisi l’opportunité de « faire de la décentralisation » par les élus et pour les élus, ce qui ne manquera pas d’aggraver l’éloignement des citoyens de la vie locale : alors que, en 1986 le taux d’abstention aux élections régionales était de 25 %, il atteignait les 50 %, en 2015.

Une autre raison pour laquelle nous refusons de laisser prospérer un tel projet tient à ce qu’il vient nourrir des antagonismes que nous estimons néfastes pour notre République. De nouvelles réflexions émergent autour du concept pluriel des « territoires », qui sert à opposer les territoires locaux à celui de l’État mais également les collectivités entre elles. Une telle vision ne peut que renforcer les particularismes locaux et les desiderata identitaires.

Les enjeux politiques, de plus en plus complexes, favorisent une incompréhension générale, qui offre aux mouvements régionalistes un terrain fertile où se développer, en mettant en avant des arguments identitaires dans lesquels les électeurs se reconnaîtront d’autant plus facilement.

Le fait de différencier les compétences et l’application des lois accrédite également ces mouvements. Attribuer une dérogation ou une compétence spéciale à une collectivité revient, en effet, à reconnaître son exceptionnalité et à renforcer un sentiment d’identité particulière. Le statut spécifique attribué à la Corse, en 1991, par exemple, n’a fait qu’exacerber le régionalisme corse.

Ce cercle vicieux favorise, en outre, la surenchère entre collectivités : à la suite de la création de la CEA, la Moselle veut devenir un « eurodépartement ». Pourtant, ce n’est pas l’identité d’une collectivité qui la rend plus à même de gérer telle ou telle compétence.

Enfin, le droit à la différenciation territoriale représente une rupture singulière, qui ne pourra que creuser les inégalités entre les territoires et a fortiori entre les citoyens. En effet, exercer une compétence nécessite d’en avoir les moyens. Or seules les collectivités les plus dotées se lanceront sans inquiétude dans de tels combats, pour en tirer avantage aux dépens des collectivités plus pauvres. Les oppositions en sortiront renforcées, que ce soit entre territoires urbains et ruraux, villes riches et villes pauvres, métropole et périphérie.

Mes chers collègues, nous ne sommes plus dans un débat où s’affronteraient jacobins et girondins. J’en veux pour preuve qu’aucun girondin n’a jamais interrogé l’unité de la loi. Le président Macron n’est ni l’un ni l’autre ; il est profondément européen, non pas comme je le suis, mais dans un sens libéral. Il défend une organisation de grandes collectivités autonomes, formées autour de métropoles assez puissantes et indépendantes pour se positionner sur le marché de la mondialisation.

Le texte qui nous est présenté peut sembler n’être qu’un petit pas dans cette voie. Cependant, les petits pas nous éloigneront l’un après l’autre des principes que nous voulons défendre pour notre pays.

C’est la raison pour laquelle le groupe communiste républicain citoyen et écologiste souhaite ne pas poursuivre la délibération sur ce projet de loi.

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